您的当前位置:首页 >>首页信息 >>新闻中心 >>正文

论聘任制下高校教师的权益保护

2013-12-12
  聘任制在高校的实施,使教师和学校之间的关系发生了深刻的变化。随着这日益彰显的变化,高校教师权益的保障面临一系列新的问题,如履行聘用合同发生争议的问题;未聘人员的安置问题;人员辞退带来的问题等等。寻求合理有效的途径来解决这些问题,从而避免教师的合法权益受到损害,成为高校聘任制顺利实施的重要前提。
   一、高校教师聘任制的由来、特点和意义
   1993年,《教师法》规定:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”1995 年,《教育法》规定:“国家实行教师资格、职务、聘任制度,通过考核、奖励、培养和培训,提高教师素质,加强教师队伍建设。”1998年公布的《高等教育法》第48 条规定:“高等学校实行教师聘任制。”至此,高校教师聘任制步入法制轨道。1999年教育部颁布了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》,提出了“用2-3年时间,在高等学校全面推行教师聘任制、职员聘任制和行政管理职务聘任制,由‘身份管理’转向‘岗位管理’。”2000年中组部、人事部、教育部印发了《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》指出:按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”的原则,在高等学校工作人员中全面推行聘用(聘任)制度。2002 年,国家人事部出台了《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》后,我国各高校相继启动了教师聘任制。
  从几年实践看,高校教师聘任制有以下特点:
  1、法定性。我国《教育法》第28、29 条,《教师法》第22、24 条及《高等教育法》第37、48 条为高等学校对教师的聘任与管理提供了基本的法律依据。
  2、管理性。相对于一般的民事法律关系而言,高校与教师之间还存在着一定的内部管理关系。学校有权对符合条件的教师进行聘任,有权对在聘教师的政治思想、业务水平、工作态度、工作成绩进行考核和实施包括奖励、处分在内的管理活动。教师在认真履行职责、遵守规章制度、执行教学计划、履行教师聘约、完成教育教学任务的同时,也有权对学校的教育教学、管理工作提出意见和建议,通过教代会或者其他形式,参与学校民主管理。但基于教师劳动的特殊性,学校对教师必须合理使用,充分发挥其主动性与创造性。
  3、平等性。学校和教师在法律上处于完全平等的合约人地位,双方劳动关系的建立完全基于自愿的原则,教师有是否应聘的自由,学校有聘任和解聘教师的权利。教师聘任合同以聘书的形式明确规定了双方的权利、义务和责任。合同一经成立,对双方均有约束力。
  4、自主性。教师聘任是在学校与教师平等自愿的前提下进行的。双方有权根据自己的意志和利益自由选择对方当事人,决定是否签约。
  5、程序性。高校教师聘任的程序,一般说来,有三大环节。一是科学设岗、优化结构。二是公开招聘,公平竞争、择优聘用。三是合约管理、强化考核。
  高校教师聘任制的意义在于打破了学校行政干部终身制和教职工的“铁饭碗”,打破了高校选人、用人的局限,是教育适应社会主义市场经济发展的积极抉择,也是教育自身发展的必然。
  实践探索证明,高校逐步推行教师聘任制,从根本上改变了高教系统的用人制度。高校通过科学合理的设置岗位,按岗竞聘和实施职务结构比例控制,建立“能上能下、能进能出”科学、灵活的用人机制,强化了教师的岗位意识、竞争意识和履职意识,促使广大教师努力进取,将实现个人奋斗目标与学校事业发展相结合,从而优化了教师队伍结构,促进了教师整体素质的提高和教师资源的优化配置,提高了用人效益和办学水平。
  因此,从某种意义上说,教师聘任制有利于人才的合理流动,实现人尽其才,才尽其用;有利于形成公平、公开、公正和竞争的环境;有利于教育教学质量的提高,是一种较为科学的用人制度。
   二、高校教师的特点和权益
   高等教育自身存在的特殊性决定了高校教师职业与其他教师有所不同。第一,高等教育性质上是一种非义务的消费型教育,学生上大学要交纳一定的学费,教师在一定意义上是为社会提供服务的人员。第二,高等教育任务是:“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才,发展科学技术文化,促进社会主义现代化建设。”教师的任务不止局限于对知识的传授。第三,高等教育的对象是:个性趋于定型化、有独立的自我意识、批判能力较强的青年,教师更多的应对受教育者的主体性予以关怀。
  《教师法》第7 条规定了教师应享有的6 项具体权利。一是教育教学权。即教师有权进行教育教学活动和实验,这是教师最基本的权利。二是科学研究权。教师在完成规定的教育教学任务的前提下,有权行使与其所教课程相同或相近的学科科学研究的权利。三是指导评价权。指导学生的学习与发展,评定学生的品行和成绩,这是与教师在教育教学过程中的主导地位相适应的一项特定的基本权利。四是获得报酬权。按时获取工资报酬,享受国家规定的福利待遇及寒暑假期的带薪休假。五是民主管理权。即教师有权对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教代会或者其他形式,参与学校的民主管理。六是进修培训权。教师享受继续教育的权利,使其不断更新知识结构,顺应科技与社会的发展,构建与时俱进的教育教学理念与知识结构,使学校教育教学与社会发展同步或超越社会的发展。
  在聘任制实施过程中,高校教师的上述6项权益都会涉及到。教师受聘、解聘、续聘以及聘用过程中和聘用后的管理中教师权益如何得到保护,是本文接下来要探讨的问题。
   三、聘任制下高校教师权益保护的途径
   1、完善与聘任制相关的法律保障机制
  《教师法》、《教育法》、《高等教育法》等都对教师聘任制度做了明确的法律规定。但是,教育行政部门和人事部门出台的具体的实施细则和配套的规章文件还不够完善,例如聘任制下学校与教师之间新型关系的界定问题、学校聘任或解聘教师的条件及其程序问题、聘任纠纷的化解问题等等,尚没有具体的规范可循,不可避免地导致了聘任制实施过程中的“一校一规”现象,学校各行其是地确定聘任规则,这对教师合法权益的维护显然是不利的。
  法律制度建设不完善是影响教师聘任制顺利实施的一个核心因素。为了确保真正意义上的教师聘任制的健康运行,有效维护聘任制下教师的合法权益,必须对包括聘任合同、聘任程序、聘后管理、辞聘解聘、聘用监督、聘任纠纷等在内的诸多问题做出统一明确、具体细致的法律规定。为此,国家应尽快出台规范聘任制施行的相关具体立法,教育行政部门也应当在教育法律相关原则性规范的指导下制定实施教师聘任制的具体细则和配套的规章文件,以指导和规范学校的聘任行为,切实维护聘任制下教师的合法权益。
  笔者认为目前特别需要改进教师行政救济制度,加强教师权益的程序法保护。教师行政救济制度包括教师申诉制度、教师行政复议制度、教师行政诉讼制度。由于现行教师行政救济制度存在许多不足,法律应尽快明确教育行政复议制度,并将教师行为程序明确规定在诉讼法中。只有这样才能使学校在作出对教师有影响的重大决定时,既受法律基本原则和法律程序的规范,也受上级教育行政主管部门的监督和司法机关的司法审查约束,才能防止学校随意侵犯教师的基本权利。
  首先,应进一步完善学校教师申诉机制。这是完善教师救济途径一个非常重要的方面,可以考虑设立专门的教师申诉评议委员会。教师对教育主管行政机关或学校对于个人的处理不当而导致其权益受到损害,可以向各级教师申诉评议委员会提出申诉。
   其次,应扩大行政复议范围,在教育领域引入行政复议制度,为教师提供进一步寻求权利救济的渠道。可以根据纠纷的性质,通过法律规范确立相应的行政复议制度,以确保教师在其权利受到侵害时能够得到比较充分的救济。
  第三,有限度地引入行政诉讼制度。这是因为学校与教师之间还是一种行政管理意义上的关系,学校领域中的纠纷有其独特的属性,不一定全部适合于司法审查,所以不宜对所有教育纠纷进行司法审查。学校领域有限度地引入行政诉讼,既能够保障学校领域的相对独立和自由,又能更有效地保障教师的合法权益。
  第四,注重对教师权益的程序法的保障。在现实生活中,教师权利受到侵害而得不到救济的主要原因之一就在于我国教师法中对教师权利的程序救济还很薄弱。《教师法》中虽然规定了教师的申诉权利,但是对教师权利的程序法的保护还是很薄弱。
  2、强化对学校聘任权的监督与制约机制
  虽然教师聘任制在理论上设定学校与教师是平等的关系,但在实际运行中,形成了不平等的管理与被管理的法律关系。学校处于领导、管理、主导的地位,教师则处于被领导、被管理、被动的地位;而作为聘任人,学校与受聘教师是平等主体之间的法律关系,聘任合同的达成,是平等双方基于共同意思表达基础上形成的。学校同时拥有管理者和聘任者双重身份,在这种双重身份下,学校很难主动放弃行政职权,把自己摆在与教师平等的地位,而是更习惯于通过行政手段干预聘任过程,从而导致在聘任制实施中形式上的平等协商和实际上的单边任命,使教师在聘任过程中处于被动的地位。
  当然,教师对学校资源的依赖性以及学校对教师的支配性并不必然地导致聘任制下教师的权益被不当侵害,只有在学校聘任权的行使缺乏健全、完善的监督制约机制下,教师权益被侵害的现象才会凸显出来。因此,从法律监督的视角讲,加强对高校聘任权的监督是保证聘任过程公正、公平、公开的有效途径。当前,可以采取多种方式规范学校聘任权的行使,比如:加强行政监督;完善司法监督。但是在目前情况下,过分依赖教育行政主管部门加强对高校教师聘制的行政干预,容易回到教师任命制的老路并引发政府对高校自主权的干涉,不符合高等教育改革的方向。因此,强化校内监督机制才是解决问题的关键。从现行高校的治理结构看,教职工代表大会是教师行使民主权利、参与民主管理的主要形式和基本途径。《教育法》第30条规定:“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督。”《高等教育法》第43条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益。”笔者认为加强教代会和工会的民主监督制约,充分发挥工会的维权职能是加强学校内部监督制约的关键所在。
  3、形成以能力建设为核心的教师发展机制
   教师聘任制的内容之一就是建立与教师职业生涯规划相呼应的教师培训、进修制度,引导教师树立“终身学习”的理念,实现高校和教师共同发展和相互促进。因此,在聘任制下高校教师权益保护中,要始终重视教师队伍的能力建设。教师培训是加强教师能力建设的重要途径,要提高培训的有效性,必须对教师培训进行制度创新,实现三个转变:一是要实现工作理念的转变,将以学校为主体的教师培训制度转变为以教师为主体的教师发展制度;二是要实现工作重点的转变,将以基础性培训和学历补偿教育为核心的继续教育体系转变为以能力建设为核心的终身学习体制;三是要实现工作层次的转变,将以校内培训为主的岗位教育转变为以国内进修和国际研修相结合的职业教育。
既然培训和进修是教师能力发展的主要途径,那么作为聘用方的学校就应当构建有利于教师发展的完整培训体系,为教师的培训进修创设必要的条件,如定期为教师举办业务培训班、提供学术交流机会、保证培训经费等。在技能培训方面,要帮助教师提高计算机应用技术和外语水平;在业务培训方面,通过举办教育教学方法培训、研究生指导培训、论文写作规范培训、科研项目申请培训、国际学术交流培训等,帮助教师全面提高学习能力、教育教学能力和科研能力;在专业培训方面,通过建立规范的国内外进修制度,引导教师追踪国际学术前沿,掌握本学科前沿的研究动态和先进的研究方法。
  4、构建以规范解聘程序和安置落聘教师为重点的人才服务机制
  根据《教师法》及有关法律规定,学校有权对不合格的教师予以解聘。解聘的条件既有法律规定的情形,也有合同规定的情形。为避免恶意解聘或错误解聘,切实维护教师的合法权益,笔者认为在解聘程序中应建立如下服务机制: (1) 预警改过机制。学校在监督、考核教师过程中,发现教师的行为可能导致被解聘的情形时,应给予口头或书面警告,责令其在合理的期限内予以改进,使其有改过的机会。(2) 告知明理机制。学校在做出解聘决定前应当以书面形式告知利害关系人,并说明做出该决定的事实根据和理由。(3)听证辩护机制。学校在解聘教师的过程中,必须确保被解聘教师的陈述权和申辩权,使教师有表达意见和为自己利益辩护的机会,对于被解聘教师提出听证请求的,学校聘任委员会应当举行有教代会或工会代表参加的听证会。学校解聘决定的最终形成应充分考虑听证过程中的相关意见。
  真正意义上的聘任制是不需要对落聘人员进行安置的。由于我国现阶段社会保障制度尚未真正建立和实施,对落聘人员的安置问题是现阶段高校推行聘任制必然考虑的问题。对落聘人员的安置,也是保护教师权益的一个重要方面。安置途径有: (1)待岗。学校对落聘人员进行接收和一定期限的托管,组织技术培训和进行思想教育,保障其基本生活。 (2) 转岗。学校可采取高职低聘、离岗退养、转岗分流等多种方式对落聘教师进行“人性化”的安置。(3) 校内设立与社会人才市场接轨的人才交流中心,建立教职工合理流动机制。疏导落聘人员向社会流动,帮助落聘人员向社会寻求就业机会。对少数年龄偏高或因身体原因等不适合继续工作的落聘人员,可按照国家有关规定办理退休手续。
  5、建立校内劳动(聘任)争议调解和仲裁机制
   在校内建立劳动争议调解委员会,教师聘任争议由劳动争议仲裁委员会仲裁。2000年,中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》中指出:“要做好事业单位人事争议的处理工作。要推进人事争议的立法,积极开展人事仲裁工作。要建立健全人事争议仲裁机构,及时受理和仲裁人事争议案件,切实维护用人单位和职工双方的合法权益。”结合《意见》,我国应该加快教育部门的人事仲裁工作,将教师聘任争议列入劳动争议仲裁委员会的受理范围,通过劳动争议仲裁委员会解决教师聘任纠纷。在校内建立的劳动争议调解委员会应由教师代表、学校代表和工会代表组成,由工会主席任劳动争议调解委员会主任,教师代表应由教师选举产生,校方代表不得超过总数的1 /3,其办事机构设于学校工会。调解委员会应按法定程序进行调解,依法维护教师和学校双方的合法权益。
要充分发挥工会在劳动争议、教师聘任争议调解和仲裁中的作用,增强工会维权的力度,目前,工会维权的层次还不够深入,大多数仅着眼于教职工的生活层面,在维护教师合法权益方面做得还很不够。实施聘任制后,教师将迫切需要工会来作为他们维护自身合法权益的一个重要支援力量。工会的工作重心必须转移到维护教师权益上来,在进行劳资关系的协调上将工会的维权范围加以扩充,建立必要的机构,帮助教师解决维权的实际问题。因此,工会应该尽快建立起一套科学合理的与聘任制同步发展的维权机制,更好地为教师的权益保障提供必要的依据和规范的章法。同时,淡化工会和学校之间的依附关系,从而加强劳动调解委员会和劳动仲裁委员会中的工会在执行调解和仲裁时的公正度。